Foro Convocado por la Intendencia de Montevideo
y la Fundación Friedrich Ebert Stiftung en Uruguay
Seminario: La
izquierda latinoamericana
y la agenda municipal
Notas sobre la
experiencia de la izquierda mexicana
Alejandro Encinas Rodríguez
Montevideo, Uruguay, 1 y 2 de agosto de 2012
1.
Me da mucho gusto
participar en un evento de esta naturaleza, Hacia falta una reflexión sobre lo
que han sido las políticas que hemos impulsado las izquierdas en el ámbito
municipal, para evaluar las políticas exitosas y también los errores cometidos.
2.
No existe ninguna
receta para seguir una formulación lineal en la aplicación de las políticas
públicas y en las directrices de gobierno. Cada estado y municipio tiene sus
propias condiciones históricas, coyunturales, socio económicas, geográficas y
ambientales, que tienen que adaptarse a la realidad política de una sociedad y
de un territorio específico. Sin embargo, hay un conjunto de rasgos de
identidad y orientaciones de políticas concretas que le dan cohesión e
identidad a un proyecto desde las izquierdas.
3.
La experiencia de
gobierno de la izquierda en México es relativamente reciente. Hace apenas 31
años llegamos a gobernar por primera vez un municipio y si bien traíamos dos
años de experiencia legislativas y muchos años de elaboración programática
respecto al análisis de la realidad nacional, es a partir de 1981 cuando el
Partido Comunista Mexicano gana el municipio de Alcozauca en la montaña de
Guerrero un municipio indígena con menos de 7 mil habitantes, a partir de
entonces inicia una rápida evolución en nuestra experiencia municipalista.
A mi juicio, el éxito de las políticas de izquierda ha
obedecido a que fueron políticas que se diseñaron en el ámbito territorial, con
un fuerte vínculo con la sociedad.
4.
Desde la visión
municipalista hemos dado un paso significativo hacia una visión de carácter
federalista donde confluyen dos componentes:
a)
La conformación de la
Conferencia Nacional de Gobernadores que rompió con la vieja visión centralista
-pese a que aun prevalece en la ley la prohibición para que se reúnan los
gobernadores-, que ha permitido construir una relación horizontal entre los
gobiernos estatales y hacer un contrapeso al desmedido poder que concentra el
Ejecutivo Federal.
La
CONAGO se fundó bajo un principio federalista, que fue acompañando de distintas
acciones, una coordinación regional entre los distintos Estados que permitió,
por ejemplo, al primer operativo en materia de seguridad pública en donde
incluso se estableció la figura de mando único de las corporaciones policíacas.
Rotando el mando entre los estados de Puebla, Tlaxcala, Morelos y el Distrito
Federal.
b)
El segundo componente
es el metropolitano. Una de las mayores aportaciones que hemos hecho desde los
gobiernos de izquierda es romper con la idea que prevaleció hasta 1992, de que
las conurbaciones de los territorios eran responsabilidad del Ejecutivo Federal
su regulación y su coordinación y si bien ya en 1992 pusimos en la ley de
asentamientos humanos la posibilidad de la coordinación metropolitana, lo
cierto es que el mayor avance que hemos tenido con nuevas formas de gestión
intergubernamental, se ha dado en la zona metropolitana del Valle de México,
primero con la Comisión Ambiental Metropolitana, más adelante con la Comisión
Ejecutiva de Coordinación Metropolitana que incorporo Distrito Federal y a los
estados de México, Hidalgo y Morelos, trascendiendo el ámbito de la gestión
local.
1.
A partir de 1981,
pusimos énfasis en dos temas centrales: necesitábamos gobiernos honestos y
gobiernos vinculados con la gente. Dimos los primeros pasos en la lucha contra
la corrupción, transparentar la información sobre el presupuesto público, la
definición de los salarios de los funcionarios públicos marcaron el inicio de
estas gestiones de gobierno.
Recuerdo
el caso de Tenango del Aire donde el salario del presidente municipal lo fijo
la comunidad a través del cabildo abierto, instrumento de participación de la
sociedad y definición de las acciones de los gobiernos municipales, que
funciono en ese momento, pero en la medida en la que ganamos municipios más
grandes, resultaba difícil hacer este tipo de asambleas para la toma de
decisiones, lo que llevó a crear nuevos instrumentos. Por ejemplo en el
Gobierno del Distrito Federal cree el cabildo de la Ciudad de México que buscó
generar un espacio de coordinación entre la Jefatura de Gobierno y las
Delegaciones políticas en una entidad que no acaba de ser Estado y tiene un
conjunto de figuras jurídicas limitadas donde los delegados no son Presidentes
Municipales, no tienen un cabildo o un Ayuntamiento que les haga contra peso,
donde hay una administración centralizada.
2.
Sin embargo, no era
suficiente ser honestos y trabajar con la gente. Se puede ser muy honesto pero
muy ineficiente y la ineficacia es también una forma de corrupción, porque la
mala administración de los recursos, el mal desarrollo de las obras, el retraso
en el ejercicio del presupuesto, implica costos económicos e incumplimiento de
la responsabilidad fundamental.
3.
Así, avanzamos hacia
una segunda etapa en la construcción políticas públicas en la izquierda y eso
nos exigió:
a)
La profesionalización
de las estructuras de gobierno. No bastaba llegar al gobierno con compañeros
honestos sino con equipos que permitieran hacer una buena gestión y cumplir con
los compromisos de campaña.
Los
primeros gobiernos del Distrito Federal fueron ejemplo de ello. En particular
en el gobierno del Ing. Cuauhtémoc Cárdenas la conformación del equipo tuvo
tres valores fundamentales: Se busco que fuera un equipo que tuviera identidad
con un proyecto y una visión de gobierno. Gente que tuviera conocimiento,
capacitación y formación en el área de su desempeño y, que no se integró a
partir de cuotas por compromisos políticos.
b)
Recuperar la
responsabilidad social del gobierno y garantizar los derechos sociales básicos
de la comunidad: la universalización de las políticas públicas: la territorialización
de las políticas y del presupuesto público, y la reconstrucción del tejido
social.
Esto
implico, modificar los instrumentos tradicionales de aplicación de los
programas de gobierno, eliminar la intermediación de las estructuras
corporativas y establecer el carácter individual de los beneficiarios de las
políticas sociales.
Construir
una nueva generación de derechos sociales garantizados en la ley: Ley de la
pensión de adultos mayores, Ley de atención medica y medicamentos gratuitos,
Ley de útiles escolares. Leyes que establecen la garantía de un derecho social
y los mecanismos para evitar el control corporativo.
c)
La territorialización
del presupuesto y los programas. En el Distrito Federal se crearon alrededor de
2700 unidades territoriales, estableciendo una asamblea vecinal en cada una de
estas unidades, territorializado el presupuesto lo que permitió un vinculo
distinto de gobierno con la sociedad y la participación directa de los
ciudadanos.
Por
ejemplo: en el mes de enero de cada año, en cada uno de los más de 2 millones
de domicilios que hay en el Distrito Federal se enviaba una carta donde se
informaba cuantas pensiones para adultos mayores, madres de familia, tantos
útiles escolares porque teníamos un nivel tal del manejo del presupuesto y territorialización
que la gente sabía a donde se estaban dirigiendo esos recursos, pero además
había un componente adicional algunos de estos programas quien decidía la
orientación de esos recursos era la Asamblea Vecinal. Por ejemplo: el programa
para la recuperación de las unidades habitacionales canalizaba un recurso a una
unidad habitacional, la asamblea vecinal decidía que obra se hacia, contrataban
a la empresa,. Supervisaba el desarrollo de la obra y reportaban el manejo de
los recursos al gobierno.
Esto,
vinculado al trabajo territorial, permitió construir una base social de apoyo a
una política pública.
En
muchas ocasiones no se valora el impacto real de lo sucedido en el Distrito
Federal. Nos hemos quedado en el marco general de la pensión de los adultos
mayores, pero hay otros programas de mayor penetración e impacto social.
El
programa de adultos mayores hoy, beneficia a medio millón de habitantes del
Distrito Federal el programa de recuperación a unidades habitacionales alcanzó
a 5 millones de beneficiarios en el Distrito Federal.
Estas
políticas de cobertura general ayudaron a la reconstrucción del tejido. El
impacto social más importante de estos programas fue, además de allegare
recursos a la gente, la reinserción de los adultos mayores en el núcleo
familiar. No se trata de repartir dinero, sino convertir a los bene4ficiarios
de los programas sociales en sujetos activos en el núcleo familiar.
Cuando
llegamos con Cárdenas al Gobierno, a los adultos mayores los dejaban
abandonados en la sala de espera o en los hospitales, hoy están insertados en el núcleo familiar y en
la vida comunitaria.
Lo
mismo sucedió con programas de amplia cobertura, como el programa de útiles
escolares y de uniformes gratuitos que alcanza a más de 2 millones 600 mil
beneficiarios; el programa de atención medica y medicamentos gratuitos a un
millón de beneficiarios, o el programa de becas Prepa Sí, que sólo en las
preparatorias de la UNAM redujeron a 7 por ciento la deserción escolar.
Lo
importante fue hacer una gestión profesional, con responsabilidad social, la
generación de nuevos derechos sociales y civiles y la territorialización de las
acciones públicas para la reconstrucción del tejido social desde la familia.
Hoy
estamos, en el caso del Distrito Federal, en una tercera etapa que tiene
consolidarse sin dejar de atender los problemas que aún no están resueltos: el
mejoramiento de la calidad de vida y la ampliación de régimen de garantías y de
derechos de los ciudadanos, lo que implica garantizar el acceso a servicios de
calidad en igualdad de condiciones a todos los ciudadanos, que la movilidad
urbana favorezca el transporte público de calidad, que se recuperen y amplíen
los espacios públicos, que mejoren no solamente las condiciones en lo
individual de los grupos vulnerables sino la calidad de vida en la ciudad, para el uso y el disfrute publico.
Hoy,
los habitantes del Distrito Federal tienen más derechos que los mexicanos del
resto del país y no solamente en los programas sociales con la pensión
universal para los adultos mayores, sino el derecho de las mujeres a decidir en
el reconocimiento de los derechos a la diversidad sexual que son derechos que
se tienen que consolidar.
Sin
embargo, debemos revisar los problemas de corrupción y desapego a los
principios que planteamos en el origen de nuestras experiencias, que se han ido
debilitando en el ejercicio de nuestros gobiernos. Se han dado golpes
demoledores al corazón de nuestro proyecto político: el principio de honestidad
hoy esta vulnerado. Tenemos a dos ex gobernadores emergidos de nuestras filas
en la cárcel, uno por revancha política y otro por presuntos delitos. Hemos
perdido en gran medida ese valor originario de nuestros principios y valores
éticos de nuestras gestiones. Tenemos que recuperar el profesionalismo en
nuestras administraciones, dejando atrás el reparto de cuotas entre las
corrientes y los grupos partidarios lo que rompe el vínculo con la gente.
Hemos
perdido muchos municipios. Me hago cargo que muchos casos, el agobio de los
gobiernos de los estados contra las autoridades municipales y distintas
coyunturas políticas han incidido en ello. Pero son resultado0 también de las
divisiones internas, de la ineficiencia y la corrupción.
Un municipalismo renovado
Es necesario un
replanteamiento de la vida municipal en el sistema político mexicano a la luz
de la puesta en práctica e instrumentación de las reformas que se han
implementado en las últimas décadas.
En esta discusión es
necesario reconocer que la reforma del Estado, impulsada especialmente por la
izquierda mexicana, no estará completa si no se alcanza una auténtica reforma
municipalista.
Existen suficientes
propuestas para procesar cambios que permitan ir más allá de reformas
cosméticas que dejen al gobierno municipal de nueva cuenta, como apéndices de
los poderes federales y estatales. Es hora de reconocer que el ámbito municipal
debe ser un poder en toda su dimensión, y no una demarcación administrativa o
de simple prestación de servicios, y que el poder municipal es la expresión más
directa y cercana de la soberanía popular.
La
existencia de un régimen altamente centralizado implica poner en el centro de
la agenda de discusión en primer lugar el carácter de la vida municipal, que
comprende una revisión del modelo federal.
De
entre las propuestas de reforma municipal que se han promovido a lo largo del
debate sobre la Reforma del Estado en México, se pueden destacar 10 puntos:
1.
El reconocimiento constitucional expreso
de la soberanía municipal y de la facultad legislativa de los cabildos.
2.
La adopción de nuevas figuras de
concurrencia intergubernamental entre municipios, estados y federación.
3.
La aceptación de la heterogeneidad
municipal, y por tanto la diferenciación de facultades y atribuciones a partir
de una base común de soberanía municipal.
4.
La introducción de la elección
diferenciada de presidentes municipales e integrantes del cabildo, con
representación proporcional pura, para ampliar los cauces del pluralismo local,
y adoptar estatutos locales.
5.
La incorporación de los principios de
transparencia, acceso a la información y derechos de participación ciudadana en
todos los municipios a partir de las recientes reformas al artículo sexto
constitucional.
6.
Un cambio profundo en el federalismo
fiscal con bases distributivas más favorables a los municipios, otorgándoles
potestades tributarias.
7.
La apertura de cauces más amplios para
que los gobiernos municipales apliquen políticas de desarrollo en confluencia
con estados y federación o de manera independiente.
8.
Admitir figuras amplias de asociación
metropolitana y regional, sean de un solo estado o de varias entidades
federativas, con verdaderos alcances de gobierno y dando paso a nuevos niveles
de gobierno.
9.
La ampliación del periodo de gestión de
las autoridades municipales y la reelección de los presidentes municipales al
menos por un periodo inmediato.
10.
Modificar el concepto de las políticas
tradicionales de descentralización administrativa hacia los gobiernos
municipales para transferir atribuciones en el ejercicio del poder para
equilibrar las responsabilidades de intervención local con la correspondiente
disponibilidad de recursos económicos.
Se
trata de establecer líneas de cambio que superen las limitaciones del actual
régimen y que han guiado el quehacer municipalista de la izquierda mexicana,
desde principios de los años ochenta. De entonces a la fecha, el empeño ha sido
no sólo gobernar con una visión transformadora y democrática que tenga como
guía el desarrollo y el bienestar de los pobres, sino fortalecer las
atribuciones y autonomía de los gobiernos locales, en especial el
fortalecimiento del municipio.
La
reforma municipal en el Distrito Federal
En el caso del Distrito
Federal el reto es grande, pero el potencial es aún mayor, por lo que es hora
de subsanar una de las peores anomalías de nuestro régimen jurídico y del
federalismo mexicano: el régimen de excepción en la naturaleza jurídica del
Distrito Federal.
La
gestión del futuro: el reto metropolitano
Hacia
una gestión metropolitana
Un aspecto nodal dentro de la reforma del Estado es
la construcción de un nuevo entramado jurídico e institucional que permita el
desarrollo y la gestión metropolitana, asunto
que no sólo atañe a la Zona Metropolitana del Valle de México, sino a las otras
55 zonas metropolitanas del país.
La
Ciudad de México es una de las mayores metrópolis del mundo. La Zona
Metropolitana del Valle de México abarca, además de las 16 delegaciones
políticas del Distrito Federal, a 58 municipios del Estado de México y cinco
del estado de Hidalgo. En estas
entidades se concentra más de la tercera parte de la población del país y
prácticamente la mitad de la riqueza nacional, lo que requiere un tratamiento
especial y de nuevas modalidades de planeación, operación y administración
jurídica, por lo que la posibilidad de crear una nueva figura jurídica: la de
autoridades metropolitanas, tiene que asociarse a la reforma política del
Distrito Federal.
La
Zona Metropolitana del Valle de México no sólo presenta un tejido urbano
continuo y una integración territorial y funcional, sino que ha creado una
intensa relación de interdependencia económica, política, social y cultural,
que enfrenta una problemática que rebasa en mucho las fronteras jurídicas entre
las entidades, delegaciones y municipios que la conforman.
Esta
situación resulta aún más compleja toda vez que la conurbación territorial en
el Valle de México se ubica en la región centro del país donde se configura un
complejo sistema de ciudades articulado entre las zonas metropolitanas del
Valle de México; Toluca-Metepec; Pachuca; Puebla-Tlaxcala, y
Cuernavaca-Cuautla, que conforma la megalópolis del centro del país.
La
administración, la prestación de servicios y las acciones de autoridad en la
Zona Metropolitana del Valle de México exigen
adoptar formas innovadoras de gestión pública, en su planeación y
estrategia de largo plazo.
De
hecho, los cambios demográficos y urbanos, así como los cambios globales han
rebasado a la Constitución. Los convenios y los acuerdos son insuficientes y se
requiere de imaginación y de esquemas novedosos que permitan abrir paso a
nuevas modalidades y órdenes gobierno, asociaciones metropolitanas entre
distintos estados o municipios de la misma entidad federativa; incluso
agrupaciones binacionales, comarcales o regionales con figuras de
representación común.
Gobierno
metropolitano
Ante este fenómeno
es preciso reformar el marco constitucional y las leyes secundarias para
establecer sistemas de coordinación entre los diferentes órdenes de gobierno y
sus dependencias, así como para generar espacios de intermediación entre
gobiernos, congresos locales y municipios, otorgando garantías para que
zonas urbanas integradas puedan organizarse por municipios agrupados
voluntariamente y que se constituyan consejos metropolitanos por acuerdo de las legislaturas de los estados.
Es indispensable una
revisión de las formas de gestión que deben adoptar las zonas metropolitanas
del país así como la coordinación de las autoridades federales, locales y
municipales.
Crear
nuevas formas de gobierno de carácter metropolitano no puede estar disociado de
la reforma política del Distrito Federal. Se trata de una operación de grandes
magnitudes, que sin renunciar a la creación del estado 32 y al establecimiento
de municipios, de cara al siglo XXI, den respuesta a los cambios globales y al
desarrollo urbano del país, es necesario atender las especificidades de la zona
metropolitana en la que se ubica la capital de la República.
En
la Zona Metropolitana del Valle de México existen distintos antecedentes. Desde
mediados de los años noventa, por acuerdo de los gobiernos del Estado de México
y del Distrito Federal se creó la Coordinación Metropolitana, como un mecanismo
bilateral de coordinación y establecimiento de acuerdos entre ambos gobiernos
para atender problemáticas comunes en materia de medio ambiente, asentamientos
humanos; transporte y vialidades; abasto de agua potable y drenaje; manejo de
desechos sólidos y seguridad pública, y protección civil, las cuales se
atienden a través de distintas Comisiones Metropolitanas. Estas comisiones han
venido adoptando acuerdos que han impactado favorablemente las políticas y
programas en la región, es el caso de la Comisión Ambiental Metropolitana y los
programas Hoy no circula, el Programa de Verificación Vehicular, y el Programa
de Verificación a Fuentes Fijas, que han resultado exitosos.
Tras la elección del
Gobierno del Distrito Federal, en 1999 se creó la Comisión Ejecutiva de
Coordinación Metropolitana, presidida de manera alternada por el Gobernador del
Estado de México y el Jefe de Gobierno del Distrito Federal. En marzo de 2000,
se integraron a la CECM los titulares de las 16 delegaciones del DF, y los
presidentes municipales de los 28 municipios reconocidos hasta entonces como
parte de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México, y se adoptó el Programa
de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México.
Si
bien la Comisión Ejecutiva y las Comisiones Metropolitanas han mantenido un
funcionamiento regular, enfrentan diversos problemas, en particular por la
falta de cumplimiento de los acuerdos establecidos, la insuficiencia de
recursos, y por supuesto las diferentes visiones de gobierno e intereses
políticos que se confrontan en la zona metropolitana.
Pese a ello, en octubre de
2005, el presidente de la República, el gobernador del Estado de México y el
Jefe de Gobierno del Distrito Federal, suscribieron un convenio mediante el
cual se instituía el llamado Fondo
Metropolitano a partir de aportaciones del gobierno federal y de ambas
entidades. Con este acuerdo, el Estado de México y el Distrito Federal
aportarían 250 millones de pesos cada uno y el gobierno federal 500 millones
más para establecer un fondo inicial de mil millones de pesos.
Este acuerdo se materializaría con la aprobación del Presupuesto de Egresos de
la Federación para el año 2006, de mil millones de pesos para obras de
infraestructura en la Zona Metropolitana del Valle de México, sin que fueran
necesarias las aportaciones de los gobiernos locales. A partir de entonces,
este Fondo Metropolitano ha venido
ampliando el monto de sus recursos, y se ha extendido para atender la situación
de otras zonas metropolitanas en el país.
Si
bien estas acciones son importantes, son insuficientes para enfrentar la
problemática en la metrópoli. Por lo que se han venido formulando diversas
propuestas para que más allá de incorporar la dimensión metropolitana en las
políticas y acciones de las diferentes entidades públicas, se creen nuevas
modalidades de gobierno metropolitano, retomando distintas experiencias
internacionales como las que existen en Tokio-Yokohama, Japón; Montreal,
Canadá, y Lyon, Francia; donde se han establecido gobiernos metropolitanos
constituidos por órganos ejecutivos y legislativos, con poderes y facultades
para adoptar decisiones en materia de ordenación territorial y transporte;
medio ambiente; seguridad pública, entre otros temas de la gestión
metropolitana.
Aunque prevalecen resistencias, es
momento de establecer figuras de gobierno metropolitano para los asuntos
comunes, lo cual transformará dinámicas legislativas, administrativas y
políticas, para establecer, operar planes y programas, aprobar y ejercer
presupuestos y para adoptar medidas legislativas de alcance regional
Parlamento
metropolitano
Dentro
de las propuestas que se han formulado retomando experiencias como el Parlamento
Europeo y el Parlamento Latinoamericano,
está la creación de un Parlamento Metropolitano, concebido como un órgano
legislativo que permitiría establecer de manera conjunta leyes, normas,
acciones y programas de cumplimiento obligatorio para la atención de los
asuntos metropolitanos.
Este parlamento
estaría formado por legisladores de cada entidad federativa, seleccionados por
cada órgano legislativo. Sus miembros tendrían un período de ejercicio igual al
de la legislatura local para la que fueron electos, lo que permitiría dar
continuidad parcial en su operación. Este Parlamento podría crear fideicomisos
o empresas públicas o en asociación con capital privado, para la prestación de
servicios o la construcción de infraestructura metropolitana.
Consejo
Metropolitano
Aunado
a este espacio legislativo se propone -retomando la experiencia de la Comisión
Ejecutiva de Coordinación Metropolitana- crear un Consejo Metropolitano con
facultades para adoptar decisiones, que permita la coordinación y la
instrumentación de acciones conjuntas,
dónde participen los titulares de los gobiernos locales que conforman la
zona metropolitana, quienes lo presidirían de manera rotativa, integrados en un
Consejo Metropolitano, al que se sumarían los presidentes municipales de los
estados de México e Hidalgo, y los titulares de las demarcaciones del Distrito
Federal designados por sus contrapartes.
Este Consejo contaría con un Secretariado Técnico, que coordinaría las
comisiones metropolitanas y los órganos de administración metropolitana que de
sus actividades se deriven.
La
Zona Metropolitana del Valle de México debe avanzar hacia formas de gobierno
que definan estrategias para toda la región mediante un presupuesto propio, un
marco jurídico y de regulación común, reconociendo que la gobernabilidad de la
ciudad no puede ser independiente del destino de los municipios conurbados de
los estados de México e Hidalgo.
Este
no es sólo un reto administrativo, es antes que nada un reto político, que
significaría la oportunidad de refrendar una vocación federalista,
fortaleciendo a los gobiernos locales y a los municipios, lo que permitiría
desarrollar propuestas imaginativas, sustentadas en el análisis y las
experiencias de otras
naciones.
Es un reto también para el municipalismo que exige la acción responsable de las
autoridades locales. Y en ello, como a lo largo de nuestra historia, la
confrontación entre centralismo o federalismo; en la disputa política entre
autoridades nacionales y locales, entre el gobierno nacional y el enorme poder
político que implica el gobierno en la capital de la República, continuarán
siendo determinantes.
El
debate iniciado en el Congreso fundacional de nuestra República en 1824, surgió
de una discusión que está por cumplir dos siglos: la problemática que podrían
enfrentar dos soberanías en un mismo territorio; las pugnas que pudieran
presentarse entre un gobierno que administra el espacio territorial y atiende
las demandas de la población, y la garantía para que los poderes federales no
colisionaran con el ejercicio del gobierno local.
